建設(shè)水資源合理配置和有效供給體系，滿足我省現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)水資源的持續(xù)需求，是水利現(xiàn)代化建設(shè)的主要內(nèi)容之一。如何在不同區(qū)域、不同用戶之間合理地分配有限的水資源的使用權(quán)？如何制定合理的水資源費(fèi)的收費(fèi)政策？是需要研究的問題。通過學(xué)習(xí)，就水權(quán)和水資源費(fèi)問題談些不成熟的認(rèn)識(shí)，與大家討論。
1 水權(quán)的含義及分配權(quán)限
水資源是基礎(chǔ)自然資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性因素之一；同時(shí)，水資源又是戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，在世界上，水資源的戰(zhàn)略意義日益顯現(xiàn)，水權(quán)爭(zhēng)奪糾紛不斷。水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)，水的所有權(quán)屬于國家，國家進(jìn)行配置的是水資源的使用權(quán)，水資源使用權(quán)的分配是水權(quán)研究的重點(diǎn)。
水的所有權(quán)屬于國家所有表明水的使用權(quán)的分配應(yīng)以國家利益為目標(biāo)，國家在水權(quán)分配中起主導(dǎo)作用。國家可建立分層次的水資源管理委員會(huì)，來協(xié)調(diào)各關(guān)聯(lián)區(qū)域、各用水戶之間的水權(quán)分配。
2 研究水權(quán)問題對(duì)推動(dòng)我省用水體制改革十分迫切
江蘇地處江、淮、沂、沭、泗的下游，地勢(shì)平坦，本地徑流量較少，過境水量較為豐沛，約為本地徑流量的40倍，為我省水源開發(fā)利用提供了有利條件。另一方面，過境水量的年際、年內(nèi)變化與本地徑流量基本上是同步的，枯水年月，外來水亦枯，我省經(jīng)常無水可用。 隨著上游省份社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水資源的開發(fā)利用程度不斷提高，枯水年月上游來水逐漸減少，致使我省用水日益緊缺，生態(tài)環(huán)境有所惡化，沂沭泗、淮河流域尤為明顯，這種趨勢(shì)在今后數(shù)十年內(nèi)仍將存在；我省作為下游地區(qū)，汛期承擔(dān)了較多的防洪任務(wù)，而沒有獲得相應(yīng)的水資源使用權(quán)，這在沂沭泗地區(qū)問題比較突出。因此，在流域內(nèi)爭(zhēng)取我省對(duì)水資源的合理配額即使用權(quán)的合理配額，是需要研究的問題。
從我省內(nèi)部看，目前水權(quán)分配沒有得到全面有效控制，對(duì)水資源的緊缺性重視仍不夠，供水水價(jià)與成本嚴(yán)重脫節(jié)，造成水資源短缺與浪費(fèi)現(xiàn)象并存，已影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的維持。區(qū)域間、行業(yè)間爭(zhēng)水日益增多，水污染事故時(shí)有發(fā)生，沖淤保港水量得不到保障，湖泊水庫經(jīng)常低于死水位運(yùn)行，地下水超采現(xiàn)象嚴(yán)重，供水單位難以為繼。因此，供水體制改革已勢(shì)在必行，作為供水體制改革的基礎(chǔ)，迫切需要研究區(qū)域間、各用水行業(yè)間、不同時(shí)期、不同供水條件下的水資源使用權(quán)的配置，研究確定水資源供給長期運(yùn)行策略，以指導(dǎo)水資源實(shí)況運(yùn)行調(diào)度。
3 我省研究水權(quán)分配需考慮的一些因素 3.1 應(yīng)將地表水、地下水、污染水的水權(quán)統(tǒng)一分配，充分考慮各種水資源的時(shí)空分布特征。 一方面我省本地徑流及過境水量年際豐枯差異較大，另一方面通過多年的建設(shè)，我省具備了在區(qū)域間、流域間進(jìn)行水資源調(diào)配的一定能力。水資源的隨機(jī)性決定了穩(wěn)定可靠的水資源和具有一定風(fēng)險(xiǎn)的水資源在水權(quán)分配中的地位有所區(qū)別，通過評(píng)定水資源的風(fēng)險(xiǎn)性和各用戶的優(yōu)先權(quán)，來確定不同用戶在不同風(fēng)險(xiǎn)供水中的水權(quán)。生活用水、城鎮(zhèn)公共用水、涉及糧食安全的農(nóng)業(yè)用水、生態(tài)環(huán)境的下限用水、工業(yè)用水應(yīng)有穩(wěn)定可靠的水源，具有風(fēng)險(xiǎn)的水權(quán)可主要用于競(jìng)爭(zhēng)性用水、其他農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)環(huán)境用水。由于在區(qū)域間進(jìn)行水資源的調(diào)度配置需要花費(fèi)大量的財(cái)力，因此，水資源緊缺地區(qū)應(yīng)采取更為嚴(yán)格的水權(quán)分配策略，要求實(shí)現(xiàn)更高的水資源管理目標(biāo)。另外，地下水由于其水量、水質(zhì)恢復(fù)的長期性和危害的深遠(yuǎn)性，水權(quán)分配中要注意控制和保護(hù)。 3.2 水權(quán)分配要研究我省社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及對(duì)水資源的需求特征。 要研究我省各產(chǎn)業(yè)在全國總體布局中的地位，突出我省商品糧棉基地對(duì)全國糧食安全的作用，及維持一定的入海水量對(duì)保持近海水域及濕地生態(tài)環(huán)境的意義，使得我省在流域和南水北調(diào)水資源配置中取得合理的水權(quán)配額。 要研究我省各地區(qū)水資源條件和區(qū)位特點(diǎn)，合理確定產(chǎn)業(yè)布局，研究不同產(chǎn)業(yè)對(duì)水資源的需求特征，水權(quán)分配時(shí)，既要與產(chǎn)業(yè)布局相協(xié)調(diào)，又要體現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的最終目標(biāo)和效益優(yōu)先原則，控制和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局朝著有利于促進(jìn)節(jié)水和優(yōu)化配置的方向發(fā)展；城市化進(jìn)程中，城市布局規(guī)劃時(shí)應(yīng)重視水資源的供給條件。 省內(nèi)水權(quán)分配，可按不同的供水工程體系分片進(jìn)行分配，同一片內(nèi)的水資源應(yīng)統(tǒng)一分配，對(duì)農(nóng)業(yè)用水，同一片內(nèi)不同地區(qū)的基本農(nóng)田的目標(biāo)定額內(nèi)的用水應(yīng)得到同樣保障，非基本農(nóng)田的用水分配，既要兼顧不同地區(qū)發(fā)展的均衡性，同時(shí)又要體現(xiàn)效益優(yōu)先的原則，不能按面積進(jìn)行分配。 3.3 水權(quán)分配要突出節(jié)水和水質(zhì)保護(hù)。 由于歷史的原因，我省目前用水定額普遍偏高，節(jié)水潛力很大。水資源的緊缺性決定了我省必須走節(jié)水發(fā)展之路。節(jié)水目標(biāo)定額范圍內(nèi)的需水與超過目標(biāo)定額之外的需水的水權(quán)的優(yōu)先位置應(yīng)不一樣，相應(yīng)水權(quán)的水資源費(fèi)也應(yīng)該不一樣，這樣可以促進(jìn)節(jié)水目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另外，目前我省水質(zhì)污染較為嚴(yán)重，工業(yè)用水、城鎮(zhèn)居民生活用水重復(fù)利用率很低，清潔生產(chǎn)尚未全面開展，供給排污單位的水越多，意味著產(chǎn)生的污水越多，社會(huì)為減輕污染所付出的代價(jià)越大，因此給排污單位苛刻的水權(quán)條件是合理的，也是必要的。 3.4 水權(quán)分配要重視生態(tài)環(huán)境用水。 我省生態(tài)環(huán)境主要用水包括沖淤保港用水、維持濕地生態(tài)平衡用水、鹽堿地的洗淋用水、受節(jié)制水域環(huán)境換水，近期還包括改善一些納污河道水質(zhì)和處理水污染事故所需用水。過去，由于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活用水的需求矛盾不突出，一些區(qū)域的生態(tài)用水基本能得到保障，高定額用水的回歸在一定程度上也補(bǔ)充了生態(tài)用水，因此生態(tài)問題并不突出；近年來，供需矛盾日益明顯，擠占生態(tài)用水現(xiàn)象逐漸顯露，生態(tài)問題逐漸引起人們的重視，但到目前為止，由于對(duì)生態(tài)環(huán)境用水的作用機(jī)理、需求水量研究較少，現(xiàn)有的水資源利用規(guī)劃和運(yùn)行調(diào)度中很少將其考慮在內(nèi)。隨著人們對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的渴望不斷增強(qiáng)，以及對(duì)濕地保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)日益清晰，生態(tài)環(huán)境用水需要及早納入我們的視線，使其在水權(quán)分配中獲得應(yīng)有的份額。 3.5 水權(quán)分配要以現(xiàn)狀供水狀況為基礎(chǔ)，考慮實(shí)現(xiàn)可能性，逐步完善。 六十年代以來進(jìn)行的流域間水資源調(diào)度工程的建設(shè)，使我省不少區(qū)域的用水來源發(fā)生了深刻變化，里下河地區(qū)尤為明顯，各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相應(yīng)也發(fā)生了翻天覆地的變化，現(xiàn)狀的水源及水權(quán)分配應(yīng)得到尊重。 水權(quán)分配改革過程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及因素較多，各行業(yè)的節(jié)水和治污需要的投入較大，有些問題涉及體制改革，解決這些問題還缺乏經(jīng)驗(yàn)，因此，水權(quán)分配需要一個(gè)摸索和循序漸進(jìn)的過程。 4 水權(quán)分配改革中，水資源費(fèi)（稅）相關(guān)政策需作相應(yīng)調(diào)整 水費(fèi)包括水資源費(fèi)（稅）、供水成本，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，還應(yīng)包括供水企業(yè)合理的利潤。水資源費(fèi)（稅）體現(xiàn)國家對(duì)水資源的所有權(quán)和國家的水資源管理政策。目前的水資源費(fèi)收取采取不同性質(zhì)的水資源歸一且低廉的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，沒有體現(xiàn)水資源的自然特征和緊缺程度，在水權(quán)分配制度改革中，必須逐步調(diào)整。 不同來源、不同時(shí)段、不同區(qū)域的水資源和供給不同性質(zhì)用戶的水資源的資源費(fèi)（稅）可采取不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。穩(wěn)定可靠的水資源應(yīng)高于風(fēng)險(xiǎn)較大的水資源；地下水應(yīng)高于地表水；涉及糧食安全的農(nóng)業(yè)用水，國家可采取扶持政策，相應(yīng)水資源費(fèi)（稅）率較低；對(duì)于超出規(guī)定定額以外的供水應(yīng)付出高額費(fèi)率。 水資源費(fèi)（稅）的使用權(quán)歸國家，可由國家在一定的區(qū)域內(nèi)（如一個(gè)流域）統(tǒng)一使用，獲得更多水權(quán)的區(qū)域收取的水資源費(fèi)可以用來補(bǔ)償作出犧牲的區(qū)域；跨流域調(diào)水時(shí)，受水流域收取的水資源費(fèi)應(yīng)部分返還出讓水權(quán)的調(diào)出水的流域；獲得更多水權(quán)的行業(yè)收取的水資源費(fèi)可用來補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境建設(shè)和糧食基地農(nóng)業(yè)用水。 用水體制改革、水權(quán)的分配，需要研究的理論問題很多，要合理分配水權(quán)更是有大量的法律政策措施、工程措施、管理措施需要逐步建立完善。
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